Журнал «Российский судья», 2012, №7.

Фоков Анатолий Павлович

доктор юридических наук, профессор

Суде6ная власть: ­

о противодействии коррупции

в Российской Федерации

В свете Указа Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия кор­рупции на 2012-2012 годы» в статье дан анализ деятельности высших судов судебной власти о противодействии коррупции, затронуты вопросы о ходе реализации Россией рекомендаций международной организации по борьбе с коррупцией (ГРЕКО).

Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 введен в действие Националь­ный план противодействия коррупции и изменения в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции.

Ценность вновь принятых антикоррупционных мер состоит в том, что в современных условиях развития общества, усиления конституционных гарантий за­конных прав и интересов граждан впервые с учетом международного опыта представлен конкретный план мероприятий, направленных на достижение конкрет­ных результатов с участием высших органов судебной власти.

В частности, Верховному Суду Российской Феде­рации даны рекомендации о разъяснении уголовного законодательства в части, касающейся коррупционных преступлений, законодательства об административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, и некоторые иные (п. 4).

Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы предполагает реализацию меропри­ятий, связанных с исполнением Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на2007-2012 годы», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября2006 г. № 583 (п. 1 «б»).

Помимо указанных мероприятий рекомендовано Генеральной прокуратуре Российской Федерации совместно с заинтересованными органами, а в нашем случае (Российской академии правосудия) обеспечить эффективное участие Российской Федерации в меха­низме обзора выполнения Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и в деятельности Группы государств против коррупции (ГРЕКО) (п. 8 «в»).

Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации совместно с аппаратами Кон­ституционного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предло­жено подготовить и до 1 декабря 2012 г. внедрить в практику методические рекомендации по заполнению судьями и федеральными государственными служащими аппаратов судов справок о доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и обяза­тельствах имущественного характера (п. 10).

Представляется, что указанные мероприятия и ре­ализация поставленных целей и задач Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы ориентированы на эффективную подготовку к прове­дению в Российской Федерации в 2015 г. шестой Кон­ференции государств - участников Конвенции ООН против коррупции.

Договорная основа совместной борьбы с корруп­цией закреплена целым рядом международно-правовых актов: Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 12 декабря 2000 г.), ратифицированной Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ (ст. 8 и 9); Конвенцией ООН против коррупции (Мерида, 31 октября 2003 г.), ратифи­цированной Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ, в которых установлен перечень коррупцион­ных проявлений единый для всех стран-участниц.

Международное право - наиболее «живая», ди­намично развивающаяся правовая отрасль, которая в наибольшей степени, чем остальные отрасли, зависит от воли субъектов права - государств. Поэтому неуди­вительно, что Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января1999 г.), ратифицированная Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ, предоставила возможность Российской Федерации усовершенствовать уголов­ное, гражданское, административное, налоговое и иное отечественное законодательство во исполнение международных норм права и тем самым исключить коррупцию в отдельных сферах жизни страны.

Так, например, Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и допол­нений в Уголовный кодекс Российской Федерации»предусмотрел уголовную ответственность за нецеле­вое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (см. ст. 285-1 и 285-2 УК РФ) (СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрел целый перечень ограниче­ний, препятствующих доступ к государственным долж­ностям лицам, имеющим неснятую и непогашенную судимость, иностранным гражданам и т.п. (СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215).

Указом Президента РФ от 31 июля 2006 г. № 815 введен в действие Национальный план противодействия коррупции, предусматривающий широкий спектр мер антикоррупционной направленности.

Во исполнение Национального плана Указом Пре­зидента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года» была утверждена рабочая группа должностных лиц государства, отвечающих за реализа­цию документа (СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 731).

Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2007 г. № 1068 «О продлении срока деятель­ности межведомственной рабочей группы» полномочия членов комиссии при Президенте РФ были продлены с необходимостью выработки (подготовки) предложений по реализации в законодательстве Российской Феде­рации положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января1999 г. (СЗ РФ. 2007. № 34. Ст. 4210).

Следует особо отметить, что в течение последую­щих лет политическое руководство страны не только не ослабляло борьбу с коррупцией, но и последова­тельно улучшало законодательство о противодействии коррупции, в том числе и в органах судебной власти и прокуратуры.

На базе научных исследований и практики при­менения отечественного законодательства, а также в порядке реализации Национального плана противо­действия коррупции Федеральным законом от 25 де­кабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии корруп­ции» законодательно сформулировано определение коррупции, перечислены признаки коррупции, введены антикоррупционные стандарты, описаны конструкции антикоррупционного мониторинга и антикоррупцион­ной экспертизы правовых актов, наконец, определен порядок урегулирования конфликта интересов на го­сударственной и муниципальной службе (СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228).

Впоследствии федеральное законодательство о коррупции системно совершенствовалось, о чем сви­детельствуют законодательные акты: Указы Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 396, от 1 июля 2010 г. № 821, от 4 ноября 2010 г. № 1336, от 12 сентября 2011 г. № 1192, от 4 января 2012 г. № 19, от 28 января 2012 г. № 249, от 13 марта 2012 г. № 297 (см.: СЗ РФ. 2010. № 14; № 45; 2011. № 38; Российская газета. 2010. № 147, а также Официальный интернет-портал правовой информа­ции www.pravo.gov.ru. от 06.01.2012; от 01.03.2012; от 18.07.2012).

Российская академия правосудия как государс­твенное учреждение высшего профессионального образования, созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 11 мая 1998 г. и Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1999 г., постоянно в своей научно-преподавательской, педагогической и законопроектной деятельности уделяла повышенное внимание выявлению коррупционных составляющих в органах судебной власти, прокуратуре и учебном процессе.

Учредителями Академии являются Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

В научно-практическом журнале «Российское пра­восудие» (свидетельство о регистрации ПИ № ФС77­22933 от 12 января 2006 г.) и научно-практическом из­дании «Российский судья» (свидетельство о регистрации № 017045 от 14 ноября 1998 г.), учредителем которых является Российская академия правосудия, постоянно освещается законодательство о коррупции, опыт и проблемы судебной практики по противодействию кор­рупции в органах судебной власти, прокуратуры, госу­дарственных, муниципальных и иных органах власти.

За период издательской деятельности было опуб­ликовано около 30 материалов коррупционного содержания, которые явились предметом обсуждения читателей журналов, а в части использовались и в об­зорах судебной практики.

Так, в 2010 г. отдел обобщения судебной практики и анализа законодательства Российской академии правосудия обобщил материалы судебной практики по делам о взяточничестве в Иркутской области, Ростов­ской области, Орловской области, Калининградской области и Республике Карелия. Ученые кафедры уголов­ного права Российской академии правосудия пришли к выводу о том, что в 2009 г. 60% лиц, осужденных за взяточничество, работали в органах здравоохранения и образования. В частности, в вузах в основном выяв­лены коррупционные схемы, связанные с внесением недостоверных сведений в экзаменационный лист, а также незаконный допуск преподавателями вузов студентов, имеющих академическую задолженность, к сдаче зачетов и выставление им положительных оце­нок по итогам экзамена без проверки знаний предмета учебной программы и т.п.

Ученые Российской академии правосудия предло­жили рекомендации по изменению уголовного и иного законодательства, исключающего коррупционные схемы (О противодействии коррупции в Российской Федерации / / Российское правосудие. 2010. № 7(51). С. 101-106).

В настоящее время особенно дискуссионным явля­ется вопрос «о незаконном обогащении».

Многие ученые и практические работники полага­ют, что если в ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ, сформулировано, что «незаконным обогащением признается значительное увеличение ак­тивов публичного должностного лица, превышающего его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать», то должна наступать уголовная ответственность.

Постановка этого вопроса не исключает и вариант его разрешения в рамках не уголовной, а гражданско-­правовой ответственности, предусматривающей изъ­ятие у гражданина имущества, законность происхождения которого он не может обосновать (см.: О противодействии коррупции в Российской Федерации. С. 106).

Мы не можем не отметить и то обстоятельство, что в последние годы в средствах СМИ постоянно публику­ются данные различных международных неправитель­ственных организаций об индексе коррупции в разных странах, в том числе и в России.

Так, например, по мнению организации Тransparency International, Россия в 2010 г. заняла 154-е место из 180 с индексом 2,1 балла (индекс 0 означает макси­мальный уровень коррупции, 10 - отсутствие корруп­ции). Генеральный директор отделения Тransparency International в России Елена Панфилова отметила: «В прошлом году Россия в этом рейтинге занимала 146-е место... в стране ничего не поменялось, за исклю­чением соседей по рейтингу - Папуа - Новой Гвинеи, Кении, Лаоса и Таджикистана».

Организация имеет представительство в России: Center for Anti-Corruption Reseaгch and Initiative Тransparency International Russia (см.: Официальный сайт).

С целью мониторинга отдел сравнительного пра­воведения Российской академии правосудия (научные работники) постоянно принимает участие в Междуна­родных форумах (симпозиумах), конференциях, «круглых столах», где обсуждаются вопросы о противодействии коррупции, в том числе и в органах судебной власти и прокуратуре.

В рамках научного семинара в Высшей школе эко­номики 29 декабря 2010 г. под руководством E.Г. Ясина прошла встреча ученых на тему «Противодействие коррупции: пределы возможного».

С докладом выступила генеральный директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Тransparency International Russia», заместитель заведующего проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики НИУ-ВШЭ Е. Панфилова, которая выдвинула тезис о том, что обсуждение коррупции (в рамках кон­куренции) необходимо осуществлять в суде (судебном заседании) с участием государства. Для этого необходи­ма конкуренция в гражданском обществе, т.е. в большин­стве зарегистрированных общественных организаций.

В дискуссии приняли участие К. Кабанов, Л. Васи­льев, В. Кувалдин, А. Оболонский, Л. Косалс, а также участвовали и научные работники Российской акаде­мии правосудия.

В целом по результатам дискуссии сложилось впе­чатление о том, что в своем большинстве участники семинара негативно оценивают законодательство о противодействии коррупции в стране и полагают, что оно не только не соответствует международным стандартам, но и трудно применимо в судебной прак­тике (URL: www.spr.ru/.../visshaya-shkola-ekonomiki­-gosudarstvenniy-universit).

Первый Евразийский антикоррупционный форум на тему «Правовые инновации в противодействии коррупции» состоялся 30-31 мая 2012 г. в Счетной палате Российской Федерации (г. Москва), в работе которого участвовали и научные работники отдела сравнительного правоведения Российской академии правосудия.

Председатель Государственной Думы Федерально­го Собрания С. Нарышкин, открывая международное мероприятие, уточнил, что «для успешного противо­действия коррупции очень важно взаимодействие обще­го пространства евразийских государств... необходимо формирование «дорожной карты» общей безопасности и противодействия мздоимству».

Президент РФ В. Путин в приветственной телеграм­ме участникам форума подчеркнул, что для искоренения коррупции необходимо решение «ключевых задач»: внедрение жестких антикоррупционных стандартов в национальные законодательства и правоприменитель­ную практику, совершенствование правовых механизмов выявления и предупреждения подобного рода рисков, использование юридических технологий, проведение общественного антикоррупционного аудита проектов правовых и нормативных актов».

Руководитель Счетной палаты РФ С. Степашин пояснил, что в настоящее время выработана «Методика оценки эффективности ведомственных антикоррупцион­ных программ», которая проходит апробацию в трех на­правлениях: нормативно-правовом, институциональном и измерении экономической эффективности. При иссле­довании учитываются самые разные показатели, в том числе количество уголовных дел, но главными остаются качественные индикаторы, такие как оценка граждана­ми уровня коррупции в стране и степень прозрачности государственных и муниципальных органов власти.

Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорь­кин, поддержав идею академика РАН Т.Я. Хабрие­вой «привлекать к ответственности за коррупцию юри­дические лица», предложил создать по примеру Сингапу­ра «специальное подразделение по борьбе с корруп­цией».

В рамках «круглого стола» профессор А. Фоков просил обратить внимание, что в последнее время значительно улучшилось законодательство в сфере судебных процедур, о чем свидетельствует появление апелляционной инстанции по гражданским делам с

1 января 2012 г., апелляционной инстанции по уголов­ным делам с 1 января 2013 г.

В процессе дискуссии ученый уточнил, что особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением значи­тельно сократил время рассмотрения судом дел, а в будущем, начиная с 1 января 2013 года, в случае несогласия с постановленным решением суда, приговор может быть обжалован  в апелляционном порядке (за исключением случаев, предусмотренных в п. 1 ст. 389-15 УК РФ).

Как полагает ученый, достаточно успешно себя зарекомендовала и мировая юстиция, которая вобрала в себя значительное количество административных, гражданских и небольшой тяжести уголовных дел.

Федеральным законом от 29 июня 2009 года  № 141-ФЗ в Уголовный кодекс введена гл. 40-1, определяющая процедуру судебного разбирательства и «особого порядка принятия судебного решения при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве», которая также способствовала  значительному снижению уголовных дел в судах.

Нельзя не отметить и деятельность системы арбитражных судов.

Фоков Анатолий Павлович

доктор юридических наук, профессор